Ответы
Становление и развитие миграционного законодательства требует создания адекватного понятийного аппарата. Отсутствие нормативно закрепленного понятия и унифицированной классификации категорий мигрантов не препятствует их применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации, в подзаконных актах федерального уровня, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, но в то же время влечет трудности в осуществлении миграционного контроля, единообразном правовом регулировании их статуса.
До сих пор понятие “мигрант” не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта – как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Однако следует согласиться с Л.Л. Рыбаковским, что в определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д. <1>. Учитывая, что формулируемое понятие будет использоваться применительно к целям правового регулирования миграционной сферы и правового статуса мигранта, в первую очередь интерес представляет территориальное (географическое) перемещение населения. Более того, важно не столько само перемещение мигранта, сколько правовые последствия этого перемещения. В частности, если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН предлагается использовать следующий подход: внутренние мигранты – лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления <2>. Тем не менее применительно к России речь должна вестись, скорее, о границах муниципального образования, а не наименьшей административно-территориальной единицы. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Исходя из данной нормы, существует потенциальная возможность предоставления дополнительных льгот для мигрантов в пределах муниципального образования, обладающего соответствующими финансовыми возможностями. Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц – российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях. Однако учитывая, что на практике наличие особенностей в регулировании статуса мигранта на уровне отдельных муниципальных образований является, скорее, редким исключением, лицо целесообразно считать внутренним мигрантом при его перемещении через границу субъекта РФ.